Medienmitteilung

Allgemeine Würdigung und Kritik

Der Verein «Ja zur Initiative gegen Massentierhaltung» begrüsst, dass der Bundesrat die Besorgnis der Bevölkerung über die Massentierhaltung und den Wunsch nach stärkerer Berücksichtigung des Tierwohls wahrnimmt. Der Text des direkten Gegenentwurfs wiederholt jedoch mehrheitlich die Verpflichtungen, die bereits heute im Tierschutzgesetz (TSchG) und seinen Ausführungsverordnungen vorgesehen sind. Trotz des im erläuternden Bericht zum Ausdruck gebrachten guten Willens des Bundesrates scheint der direkte Gegenentwurf daher keine Garantien für eine Verbesserung der Bestimmungen zum Tierschutz, zur Unterbringung, zum Auslauf oder zur Schlachtung der Tiere zu bieten. Der Text der Volksinitiative hingegen gibt einen klaren Auftrag.

Der Bundesrat kündigt an, dem Parlament nach Annahme des direkten Gegenentwurfs eine entsprechende Gesetzesvorlage zu unterbreiten. Nach der Verabschiedung eines solchen Entwurfs durch den Bundesrat liegt es jedoch im Ermessen des Parlaments, ob und in welcher Form eine Revision des TSchG verabschiedet würde. Während das Initiativkomitee bei einem indirekten Gegenvorschlag auf die Gesetzesrevision einwirken kann und bei einem bedingten Rückzug noch Einfluss auf ein allfälliges Referendum hätte, verfügt es beim direkten Gegenentwurf über keine solchen Möglichkeiten.

Im Gegensatz zur Initiative enthält der direkte Gegenentwurf keine Importvorschriften. Würde der Gegenentwurf angenommen und würden die im erläuternden Bericht angekündigten Massnahmen ergriffen, hätte dies – ohne flankierende Massnahmen zur Einfuhr von Tierprodukten aus Massentierhaltung – negative Folgen für die Schweizer Landwirtschaft. Das primäre Ziel der Initiant*innen ist der bessere Schutz der Tiere in der Landwirtschaft. Durch eine Verlagerung der Produktion ins Ausland könnte der Gegenentwurf sogar einen negativen Effekt auf das aggregierte Tierwohl haben.

Im Folgenden nimmt der Verein «Ja zur Initiative gegen Massentierhaltung» zunächst im Allgemeinen und danach Absatz für Absatz zum vorliegenden direkten Gegenentwurf Stellung.

1. Direkter Gegenentwurf ohne Verbesserungen zum Tierschutz

Die Initiant*innen begrüssen die Bereitschaft des Bundesrates, das «Wohlergehen der Tiere» in die Verfassung aufzunehmen. Dies ist eine symbolische Anerkennung der Bedeutung, welche die Schweizer Bevölkerung heute dem Wohlergehen und der Würde der Tiere beimisst. Sie befürchten jedoch, dass die im direkten Gegenentwurf vorgeschlagene Neuformulierung von Art. 80 der Bundesverfassung keine konkreten Auswirkungen auf den Schutz der Tiere, insbesondere der Nutztiere, haben wird. Das Tierwohl wird bereits durch das TSchG gefordert und definiert, was der Bundesrat in seinem erläuternden Bericht ausdrücklich anerkennt. Er übernimmt lediglich die bestehende Terminologie und fügt unbestimmte Rechtsbegriffe wie «tierfreundliche» Unterbringung oder «schonende» Schlachtung hinzu.

Wie der Bundesrat erwähnt, ist der Begriff «Würde der Kreatur» bereits heute in Artikel 120 Absatz 2 der Bundesverfassung enthalten. Die Weigerung des Bundesrates, diese im Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Tierhaltung ausdrücklich im Rahmen von Art. 80 BV zu nennen, wie von den Initiant*innen vorgeschlagen, erscheint deshalb widersprüchlich. Dies insbesondere auch in Anbetracht seiner Begründung für die Einführung eines neuen Abs. 2bis: So hält der Bundesrat auf S. 16 seines erläuternden Berichts fest, dass die Beschränkung von Abs. 2bis auf Nutztiere darauf gründe, dass sich diese Tiere ihres Verwendungszweckes wegen in einer speziellen Situation befinden und, dass Wirtschaftlichkeit und Tierwohl – anders als bei Heimtieren – in einem besonderen Spannungsverhältnis stehen.

Besonders besorgniserregend ist zudem die vom Bundesrat bereits angedachte Aufweichung der bestehenden RAUS- und BTS-Bestimmungen. Im Wortlaut schreibt er: «Das angestrebte Schutzniveau soll zwar erhöht werden, es müssen jedoch nicht alle heute geltenden Standards der freiwilligen Anreizsysteme übernommen werden.» Diese Formulierung lässt grossen Spielraum für verschiedenste Lobbyinteressen. Es wird auch an dieser Stelle verpasst, generell gültige Richtlinien auszuformulieren. Im Gegenteil: Interessensgruppen werden geradezu dazu eingeladen, die Umsetzung auf Gesetzesebene möglichst stark zu verwässern.

Fazit: Der direkte Gegenentwurf wiederholt lediglich die Terminologie und Garantien, die bereits in TSchG und Ausführungsverordnungen vorgesehen sind. Es wird verpasst, neben dem Tierwohl auch die «Würde des Tieres» in Art. 80 Abs. 1 BV zu verankern. Die im erläuternden Bericht geäusserten Absichten nach verbesserten Bedingungen für die Haltung, Unterbringung und Schlachtung von Tieren bieten keine Garantie für eine konkrete Umsetzung und sind zu allgemein formuliert.

2. Importvorschriften sind notwendig

Die Initiative enthält eine explizite Bestimmung betreffend Importe: «Der Bund erlässt Vorschriften über den Import von Tieren und Tierprodukten zu Ernährungszwecken, die diesem Artikel Rechnung tragen.» Im direkten Gegenentwurf des Bundesrates wird dieser Aspekt nicht aufgenommen. Der Bundesrat argumentiert, dass er ansonsten gegen internationale Verpflichtungen der Schweiz gegenüber der WTO, der EU und Staaten mit Handelsabkommen verstossen würde.

Es ist unbestritten, dass das im Rahmen der WTO abgeschlossene GATT-Abkommen, dem die Schweiz beigetreten ist, Handelshemmnisse wie Einfuhrbeschränkungen grundsätzlich verbietet. Artikel XX des GATT sieht jedoch Ausnahmen von diesem Verbot vor. Artikel XX (a) und (b) lautet wie folgt:

«Unter dem Vorbehalt, dass die nachstehenden Massnahmen nicht in einer Weise durchgeführt werden, dass sie ein Mittel zur willkürlichen oder ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen den Ländern, bei denen die gleichen Verhältnisse vorliegen, oder eine verschleierte Beschränkung im internationalen Handel darstellen, soll keine Bestimmung des vorliegenden Abkommens so ausgelegt werden, dass sie einen Vertragspartner hindern würde, folgende Massnahmen zu beschliessen oder durchzuführen:

  1. Massnahmen, die für den Schutz der öffentlichen Moral erforderlich sind;
  2. Massnahmen, die für den Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Personen und Tieren oder die Erhaltung des Pflanzenwuchses erforderlich sind;
  3. (…)”

Die direkte Volksabstimmung bietet das bestmögliche demokratische Instrument, den moralischen Wertekompass der Schweizer Bevölkerung abzulesen. Ein Votum zugunsten der Initiative (oder eines etwaigen Gegenentwurfs) würde mit hoher Sicherheit aufgrund moralischer Vorbehalte gegenüber des Status quo erfolgen. Die in Artikel XX des GATT vorgesehene Ausnahme würde es der Schweiz folglich erlauben, die mit der Initiative angestrebten Einfuhrbeschränkungen einzuführen.

Selbstverständlich ist das Ziel der Initiative nicht die Institutionalisierung versteckter Handelshemmnisse, sondern der Schutz der Würde und damit auch des Wohlergehens von Tieren in der landwirtschaftlichen Tierhaltung. Dass diese Tiere weitergehenden als den ihnen heute gewährten Schutz bedürfen, weil sie besonders stark von den Nutzungsansprüchen des Menschen betroffen sind, wird auch vom Bundesrat anerkannt und ist ebenfalls als Ausdruck der Schweizerischen Moralvorstellungen zu verstehen. Dass die öffentliche Moral in der Schweiz auch den Tierschutz umfasst, ist aufgrund der Verankerung des Tierschutzartikels und der kreatürlichen Würde in der Verfassung unbestritten. Dass der Schutz von Tieren wiederum Bestandteil der öffentlichen Moral ist, wurde von der höchsten Rechtsprechungsinstanz der WTO bereits ausdrücklich anerkannt.

In seinen Erläuterungen behauptet der Bundesrat, dass Tierprodukte nach einer Annahme der Initiative nur noch in die Schweiz importiert werden könnten, wenn diese nach den spezifischen Standards der Bio-Suisse-Richtlinien produziert worden seien. Diese Aussage ist nicht korrekt. Der entsprechende Artikel im Initiativtext besagt, dass die Ausführungsgesetzgebung bezüglich Würde des Tieres Anforderungen festlegen muss, die mindestens den Anforderungen der Bio-Suisse-Richtlinien 2018 entsprechen. Die Initiative verlangt also nur, angemessene Äquivalente zu finden.

Als Alternative zu den Importbeschränkungen stellt der Bundesrat (u.a. gestützt auf Art. 14 Abs. 1 TSchG) nicht zuletzt in Aussicht, Tierprodukte künftig einer Deklarationspflicht zu unterstellen. In Anbetracht der Tatsache, dass er solche Pflichten noch vor wenigen Monaten als ebenfalls handelsrechtlich problematisch einstufte, ist diese Absichtserklärung jedoch wenig glaubwürdig.

Fazit: Der direkte Gegenentwurf würde die Bedingungen für den Import von Produkten aus intensiver Landwirtschaft im Ausland nicht ändern. Bei einer Umsetzung der vom Bundesrat im erläuternden Bericht vorgeschlagenen Änderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen müssten Bäuerinnen und Bauern weiter mit ausländischen Produkten aus Massentierhaltung konkurrieren, während ihre eigenen Produktionskosten einseitig erhöht würden. Der Ansatz des Bundesrates, auf die Regulierung durch den freien Markt zu vertrauen, ist aus Sicht der Initiant*innen deshalb nicht vertretbar.

3. Wichtige Tierwohlkriterien werden ausgeklammert

In seinem erläuternden Bericht hält der Bundesrat fest, dass die Würde und das Wohlergehen der Tiere bereits durch das TSchG gewährleistet sei. Daher bestehe aus dem Blickwinkel der Würde des Tieres grundsätzlich keine Verpflichtung, die Gruppengrössen in der landwirtschaftlichen Tierhaltung zu beschränken. Dieser Einschätzung widersprechen die Initiant*innen.

Gruppengrössen sind für das Tierwohl höchst relevant. Studien belegen, dass mit steigender Gruppengrösse das Aggressionspotential bei Legehennen zunimmt, was mit verschiedenen Gefahren für die Tiere einhergeht. Nicht ohne Grund werden Hühnern in der Schweiz auch heute noch die Schnäbel touchiert. Das Auftreten morphologischer Veränderungen wie Dermatitis, einschliesslich Hautblasen an der Brust oder verschmutztem Gefieder, wurde zudem verschiedentlich als Folge hoher Gruppengrössen bei Masthühnern identifiziert. Bezüglich der Haltung von Schweinen wurde in landwirtschaftlichen Betrieben festgestellt, dass die Instabilität innerhalb der Dominanzhierarchie mit erhöhten Gruppengrössen ansteigt, wodurch Stress und Aggression der Tiere zunehmen. Experimente zeigen immer wieder, dass Prävalenz und Inzidenz dieser Schäden mit zunehmender Besatzdichte zunehmen.

Unabhängig dieser Überlegungen sind Gruppengrössen auch in Anbetracht der positiven Korrelation intensiver Tierhaltung mit dem Einsatz von Antibiotika und der Gefahr von Pandemien hochgradig relevant – gerade in der heutigen COVID-19-Ära. Eine Vielzahl von Tieren auf engstem Raum zu halten begünstigt die rasche Verbreitung von Erregern. Der Dichtestress schwächt zudem das Immunsystem der Tiere. Es bleibt oft nur die Möglichkeit, eine ganze Herde medikamentös zu behandeln. Forschungsergebnisse und Berichte bestätigen diesen Zusammenhang und legen nahe, dass das Risiko von Pandemien in der intensiven Tierhaltung massiv erhöht ist.

Auch mit der angedachten Umsetzung der Auslaufregelungen sind die Initiant*innen nicht mit dem Bundesrat einverstanden: Dieser hält fest, dass er unter «regelmässigem Auslauf» täglichen Zugang zu einem überdachten Aussenklimabereich versteht. Damit weicht er gar die Bestimmungen des aktuell geltenden RAUS-Programms auf, welche eine solche Überdachung untersagen. Für die Initiant*innen ist dieser Lösungsansatz ungenügend.

Der erläuternde Bericht des Bundesrates verweist nicht zuletzt an mehreren Stellen auf die AP22+ und auf entsprechende Fortschritte, die darin festgeschrieben seien und sowieso bereits anstünden. Leider ist die AP22+ – deren Verabschiedung im Parlament zum aktuellen Zeitpunkt völlig offen ist – bezüglich Zielvorgaben zur Erhöhung des Tierwohls absolut ungenügend. Neben einem Mangel an konkreten Vorgaben ist auch die Verteilung der zugewiesenen Gelder klar zu kritisieren: Es wird Bäuerinnen und Bauern nicht möglich sein, angemessene Massnahmen zur Steigerung des Tierwohls in Angriff zu nehmen, wenn ihnen dafür die entsprechenden finanziellen Mittel fehlen.

Fazit: Der blosse Verweis auf die geltenden Konzepte des Tierwohls und der Würde des Tieres, wie sie vom TSchG definiert werden, reicht nicht aus. Entgegen der Behauptung des Bundesrates lässt die geltende Gesetzgebung Formen der Intensivhaltung zu. Die Initiant*innen wünschen sich umfassendere und mutigere Zielsetzungen im Bereich der Tierwohlkriterien – vor allem in Anbetracht der 25 Jahre andauernden Übergangsfrist. Die im Rahmen des Gegenentwurfs präsentierten Anforderungen empfinden sie als klar zu wenig weitreichend.

Stellungnahme zum Wortlaut des Gegenentwurfs

Art. 80 Abs. 1 und 2bis

1 Der Bund erlässt Vorschriften über den Schutz und das Wohlergehen der Tiere.

Der Verein «Ja zur Initiative gegen Massentierhaltung» begrüsst die erstmalige Aufnahme des Tierwohls in die Bundesverfassung. Er weist jedoch darauf hin, dass die Garantie des Tierwohls für alle Tiere (Nutz-, Wild- und Haustiere) – zumindest theoretisch – bereits im TSchG verankert ist. Folglich bestreitet er, dass dieser erste Absatz «weiter» gehe als die Initiative. Im Gegenteil: Die konkreten Ziele der Initiative, namentlich die Beendigung der Massentierhaltung und die Berücksichtigung der Tierwürde, spiegeln sich im direkten Gegenentwurf in keiner Weise wieder.

Forderung an den Bundesrat: Neben dem Begriff des Tierwohls ist, analog zur Initiative, der Begriff der Würde des Tieres in Art. 80 Abs. 1 BV aufzunehmen.

2bis Bei Nutztieren muss das Wohlergehen insbesondere sichergestellt werden durch:

Absatz 2bis des Gegenentwurfs orientiert sich an Absatz 3 des Initiativtextes, klammert jedoch die geforderte Limitierung der Gruppengrössen komplett aus. Dies ist nicht nachvollziehbar, da gerade diese Forderung ein Kernanliegen der Initiative darstellt. Die Behauptung, dass das Tierwohl unabhängig der Gruppengrössen sichergestellt werden könne, ist wissenschaftlich hochgradig fragwürdig. Das TSchG und seine Durchführungsverordnungen sehen zudem bereits Bestimmungen zum Mindestplatz pro Tier und zu Höchstzahlen von Tieren pro Betrieb vor. Vorgaben zur maximalen Gruppengrösse sind eine wichtige und notwendige Ergänzung zu diesen Bestimmungen.

Forderung an den Bundesrat: Absatz 2bis muss zwingend durch einen zusätzlichen Buchstaben ergänzt werden. Dieser muss die Forderung nach einer Reglementierung der maximalen Gruppengrösse enthalten.

a. tierfreundliche Unterbringung;

Buchstabe a folgt im Wortlaut der Initiative, was die Initiant*innen begrüssen. Es zeigt sich jedoch, dass mangels griffiger Übergangsbestimmungen eine akute Verwässerungsgefahr bei der gesetzlichen Umsetzung der Verfassungsbestimmung besteht. Der Bundesrat beginnt in seinem erläuternden Bericht bereits mit der Aufweichung der Ursprungsforderung, indem er schreibt, dass die «heutigen Anforderungen des «BTS»-Programms […] weitgehend übernommen und künftig zu Minimalanforderungen werden [sollen]». Was der Bundesrat unter «weitgehend» versteht, wird nicht näher erläutert. Der Verweis auf das geplante Gewähren von Ausnahmen lässt aber nichts Gutes erahnen.

Der Verein «Ja zur Initiative gegen Massentierhaltung» möchte in diesem Zusammenhang nochmals darauf hinweisen, dass eine Erhöhung der gesetzlichen Minimalanforderungen, ohne flankierenden Schutz der einheimischen Bäuerinnen und Bauern vor ausländischen Produkten mit tieferen Tierschutzstandards, verheerend für die Schweizer Landwirtschaft wäre.

Forderung an den Bundesrat: Die tierfreundliche Unterbringung muss für alle Tierarten sichergestellt werden.

b. regelmässigen Auslauf;

Buchstabe b orientiert sich ebenfalls direkt am Initiativtext, fordert jedoch nur einen «regelmässigen Auslauf» statt einen «Zugang ins Freie». Diese Änderung hat weitreichende Konsequenzen. Die Initiative fordert für Tiere die Möglichkeit eines täglichen Zugangs ins Freie. Der Bundesrat weicht diese Forderung auf, indem er sich nur dazu bekennt, dass Tiere einen täglichen Zugang zu einem «Aussenklimabereich» erhalten, wobei ein «Aussenklimabereich» explizit auch überdacht sein darf. Ausnahmen sollen zudem jederzeit möglich sein, sofern diese «berechtigt» sind.

Forderung an den Bundesrat: Der tägliche Zugang ins Freie muss für alle Tiere in der Landwirtschaft sichergestellt werden. Die «Würde» und das «Wohlergehen» von Tieren sind nicht vereinbar mit einem Leben, das den Tieren den Zugang ins Freie vorenthält und diese über weite Strecken ihres Lebens einsperrt.

c. schonende Schlachtung.

Buchstabe c möchte den Aspekt der Schlachtung von Nutztieren – analog zur Initiative – im neuen Verfassungsartikel berücksichtigen. Der Bundesrat spricht dabei von hohen Anforderungen, die im Schlachtprozess an das Personal gestellt werden sollen, fordert aber keine zusätzliche Stärkung institutioneller Kontrollinstrumente. Eine entsprechende Motion (20.3344) im Nationalrat wurde vom Bundesrat im Juli dieses Jahres mit der Begründung abgelehnt, dass «die bereits ergriffenen Massnahmen und die laufenden Reformen ausreichen, um den Tierschutz beim Schlachten sicherzustellen». Dieser Ansicht widersprechen die Initiant*innen.

Forderung an den Bundesrat: Die Initiant*innen erwarten im Rahmen eines Gegenentwurfs – in Anbetracht der langen Übergangsfrist von 25 Jahren – insbesondere eine deutliche Verbesserung der Tierschutz-Kontrollmechanismen in Schlachtbetrieben.

Schlussbemerkungen

Der vom Bundesrat zur Vernehmlassung unterbreitete direkte Gegenentwurf bringt keine wesentlichen neuen Elemente. Er ist in der vorliegenden Formulierung als Alternative zur Volksinitiative «Keine Massentierhaltung in der Schweiz» untauglich.

Der bestehende Gegenentwurf sollte daher entweder verbessert werden, indem die Ziele der Initiative – insbesondere die Aufnahme von Importvorschriften – im Text des vorgeschlagenen Artikels 80 BV besser berücksichtigt werden, oder es sollte ein indirekter Gegenvorschlag erarbeitet werden, der es ermöglicht, die verschiedenen in der Initiative geforderten Verbesserungen des Tierschutzes direkt umzusetzen.